Дискуссию о судьбе ГК начал президентский совет: еще в марте этого года он выступил с нашумевшим предложением: упразднить государственные корпорации как особую форму юридических лиц.
27 Августа 2009 14:05:37
Генпрокуратура РФ по поручению президента России приступила к проверке исполнения законодательства в деятельности ряда государственных корпораций. Это "Росатом", "Ростехнологии", "Роснанотехнологии", ВЭБ (Внешэкономбанк) и самая молодая ГК "Олимпстрой".
Публичную дискуссию о судьбе ГК начал президентский совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Еще в марте этого года он выступил с нашумевшим предложением: упразднить государственные корпорации как особую форму юридических лиц. Руководители российского правительства высказались в ответ достаточно осторожно. "Рано об этом говорить, - оценил возможность реформы министр финансов Алексей Кудрин. - Я не видел тех предложений, которые касались преобразования. Я был против многих новых позиций или каких-то организационно-правовых форм госкорпораций. Этот спор прошел, а новый еще не начинался".
Но в одном представители всех органов власти оказались единодушны: назрела комплексная проверка деятельности госкорпораций. 7 августа 2009 года Дмитрий Медведев обратился с таким поручением к генеральному прокурору Юрию Чайке и начальнику Контрольного управления.
Чем обусловлено повышенное внимание властей и аналитиков к судьбе госкорпораций? Какие проблемы для российской экономики создает или может создать их деятельность? Во-первых, цели деятельности госкорпораций определены крайне нечетко и расплывчато, что не позволяет объективно оценить их работу. Для большинства госкорпораций не предусмотрены процедуры средне- и долгосрочного планирования, за исключением "Росатома" (но и здесь нет ограничений на пересмотр показателей программы). В законах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.
По некоторым сведениям, уже с понедельника в корпорациях приступили к работе созданные Генпрокуратурой РФ "рабочие группы". Особое внимание в ходе проверки будет уделяться законности и эффективности использования переданных государственным корпорациям финансовых средств и государственного имущества, а также соответствию деятельности корпораций целям, определенным при их создании. Одновременно с этим, как сообщила представитель Генпрокуратуры, прокурорам субъектов РФ поручено организовать проверки исполнения законодательства организациями, созданными госкорпорациями и федеральными унитарными предприятиями, в отношении которых корпорации от имени государства осуществляют полномочия собственника имущества.
А нужны ли вообще российской экономике госкорпорации? В последнее время деятельность государственных корпораций все чаще привлекает внимание высшего руководства России и аналитиков. При этом целесообразность дальнейшего применения этого экономического инструмента и меры, необходимые для его совершенствования, оцениваются неоднозначно.
Отсутствие критериев распределения переданных госкорпорациям бюджетных средств между проектами превращает их в организации, определяющие государственную политику в соответствующих сферах. При этом средства государства направляются на проекты, выбираемые госкорпорациями самостоятельно, вне единой государственной стратегии и системы приоритетов (которых просто нет), то есть оказываются в лучшем случае разрозненными и не связанными друг с другом. При этом в силу отсутствия целостной государственной системы приоритетов, государственные корпорации могут без труда убедить государство в наибольшей целесообразности именно таких трат.
Известный российский экономист и политолог Михаил Делягин считает, что проверки в Госкорпорациях могут привести к обвалу рубля. Он даже называет примерную дату: конец 2010 - 2011 года. Конкретные сроки зависят от множества труднопредсказуемых параметров. Так, по его словам, низкие цены на нефть и прокурорские проверки госкорпораций -приведут к тому, что обвал будет раньше. "Можно утверждать с уверенностью - обвал неизбежен", - считает Михаил Делягин, - "потому что мы живем в условиях глобальной экономической депрессии, в которых единственный способ выживания - это замещение сжимающегося частного, коммерческого спроса государственным. Причем даже с монетаристской точки зрения в таких условиях нет причин для инфляции, потому, что происходит именно замещение спроса, а не его совокупное увеличение".
"Увеличение государственных расходов требует ограничения коррупции, иначе будет стимулироваться спрос не в России, а в Швейцарии, и не на колбасу и стройматериалы, а на замки", - шутит эксперт. "А ограничение коррупции для России, с экономической точки зрения, есть нечто иное, как подрыв благосостояния правящего класса", - уже не шутит политолог, - "в политической же точки зрения, как я полагаю, это подрыв основ государственного строя клептократии, созданного в России в 2000 году".
Важно, что госсредства для госкомпании – даровой ресурс, который в отсутствие жесткого контроля расходуется неэффективно. При этом значительная часть этих средств неизбежно идет на нецелевое использование и раздувание административных расходов: строительство новых роскошных офисов, приобретение представительских автомобилей, загранкомандировки, приглашение высокооплачиваемых ненужных или просто безграмотных иностранных экспертов, повышение зарплат и раздувание штатов. Во-вторых, для государственных корпораций созданы исключительные условия хозяйственной деятельности. Имеющиеся у государственных корпораций преференции делают невозможной конкуренцию с ними со стороны частных компаний.
Преследование государственными корпорациями целей по созданию горизонтально или вертикально интегрированных структур в интересах коллективного доминирования очень опасно, т. к. госкорпорации, обладая политическим и административным ресурсом и растущими финансовыми возможностями, могут оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам. В-третьих, включение в государственные корпорации целых отраслей российской экономики ведет к возникновению у них монопольного положения, а гарантированная государственная поддержка означает отсутствие для них стимулов для повышения эффективности, снижения издержек, что приведет к накоплению долгов и остановке инновационного развития. Наличие у госкорпораций монопольного статуса входит в противоречие с поставленной Президентом РФ целью – наращивания эффективности и инновационного развития. Получается, что госкорпорации фактически входят в экономическую нишу естественных монополий, однако правовые механизмы существенно различаются – конечно, в пользу первых.
Итог – колоссальные полномочия, полная бесконтрольность, огромные бюджетные средства, которые не нужно возвращать. Все это выгодно отличает госкорпорации от других крупнейших российских предприятий, берущих средства в долг, выполняющих социальные функции и зарабатывающих прибыль даже на фоне непрекращающихся дискуссий о завышенных ценах (тарифах) на свои товары (услуги). В общем, облик госкорпорации становится вполне понятным, и возникает вопрос об обоснованности помещения этого изобретения в ряд с ваучерной приватизацией и залоговыми аукционами 1990-х годов. Ситуация откровенно скандальная. Настолько, что еще по итогам 2007 года в докладе о законотворчестве Совета Федерации без всяких экивоков говорилось, что госкорпорации в их нынешнем виде есть способ выведения госимущества из-под государственного же контроля.
Специалисты предсказывали серьезные экономические, а за ними и политические проблемы в деятельности госкорпораций. Юристы-профессионалы однозначны в правовой оценке статуса государственных корпораций: необходимо приведение его в соответствие с существующим законодательством, в первую очередь гражданским. Совершенно обоснованным выглядит предложение лишить госкорпорации исключительного статуса, уравняв их с акционерными обществами.
Необходимо более точно определить правовой статус имущества госкорпораций. С одной стороны, это собственность госкорпорации, т. е. частная (юридического лица), а с другой стороны – собственность, которой госкорпорации наделены для выполнения общественных, а не коммерческих функций. Вполне возможна разработка понятия публичной собственности. Должны быть унифицированы принципы создания и деятельности (включая корпоративное управление) госкорпораций, а также разработаны четкие критерии их эффективности.
В странах с развитой рыночной экономикой такие вопросы централизованно регулируются законом. А в некоторых бюджеты госкомпаний, включая естественные монополии, утверждаются парламентом так же, как и госбюджет. Поскольку бизнес этих компаний основан на управлении не личной собственностью, а государственными ресурсами, то для их руководства устанавливаются целенаправленные ограничения и запреты, направленные на предотвращение конфликта интересов. В российской же версии изобретение госкорпораций по большому счету слишком напоминает лоббистский и коррупциогенный проект.
Несмотря на практически однозначно негативный с точки зрения достижения целей, обозначенных в законах, опыт уже существующих госкорпораций, государство (отдельные лоббисты) продолжает возвращаться к идее создания новых государственных корпораций. Очевидно, что существует очень мощный интерес тех, кто лоббирует эти решения. Очевидно также, что этот интерес не тождествен публичным целям.
Следует ожидать ожесточенного сопротивления изменению статуса и тем более ликвидации ГК со стороны тех, кто эти госкорпорации придумал, пролоббировал и довел до законодательного оформления. Тут положительным фактором может стать юридический тип мышления президента Дмитрия Медведева и его окружения: для юриста такого рода эксклюзивные институты – это нонсенс. Очевидно, что вопрос о государственных корпорациях станет очередным яблоком раздора между «питерскими юристами» (либералами) и «силовиками» во власти. При этом если позиции либералов выглядят консолидированными, то в лагере «менеджеров от спецслужб» наблюдается явный раскол. За созданием госкорпораций стояли те, кого принято относить к элите силового крыла, – Игорь Сечин, Сергей Чемезов, Сергей Иванов. Но атака на госкорпорации также проводится силовыми структурами (Генпрокуратура и Счетная палата). В данном случае идеологические соображения явно уступают место практическим. Конфликт вокруг ГК имеет, таким образом, все шансы превратиться в очередной передел собственности
Но в одном представители всех органов власти оказались единодушны: назрела комплексная проверка деятельности госкорпораций. 7 августа 2009 года Дмитрий Медведев обратился с таким поручением к генеральному прокурору Юрию Чайке и начальнику Контрольного управления.